政策法规
Laws

栏目name

在全国药政工作会议上的讲话

阅读[]发布时间:2015-03-31 15:10:48打印

国务院医改办主任、国家卫生计生委副主任 孙志刚

同志们:

这次全国药政工作会议的主要任务是,深入学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,全面落实全国卫生计生工作会议和《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔2015〕7号)的精神要求,总结交流经验,深入分析形势,凝聚各方共识,研究部署药品集中采购工作,加快推动药品供应保障体系建设,为深化医改奠定基础。

下面,我讲三点意见。

一、围绕中心,服务大局,药品供应保障取得新成效

加强药品供应保障体系建设是推动“三医”联动改革的关键一环,是全面实现2020年建成中国特色基本医疗卫生制度的迫切任务。近年来,全国药政系统紧紧围绕国家卫生计生委中心工作和深化医改的总体部署,以健全药品供应保障体系为目标,突出问题导向,强化改革攻坚,上下协同,克难奋进,推动药品供应保障体系建设取得了新成效。

一是改革药品采购办法,健全药品供应保障体系。药品采购是多方利益博弈的焦点领域,也是破除公立医院逐利机制的重要环节。改革现行的采购办法,必然触动现有的利益格局,是一块最难啃的硬骨头。这项改革事关医改全局,事关人民群众的生命安全,再难也要攻破这个堡垒。经过多次调研和反复论证,借鉴国际药品采购通行做法,充分吸收基本药物采购经验,反复征求各地各部门及生产流通企业、行业协会的意见,我们研究制订了《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》,去年9月经国务院医改领导小组会议审议通过,今年年初由国务院办公厅正式印发实施。指导意见围绕“招什么、怎么招,怎么配送,怎么结算,如何监管”等关键环节,提出了一系列有针对性的具体措施,社会各界给予了积极评价,认为这是新医改以来药品领域的一次重大改革,新政剑指以药补医等腐败痼疾,是真正动“奶酪”、降“虚火”的惠民之举,体现了敢于在焦点领域亮剑的改革勇气、创新意识和担当精神。

近年来,各地积极探索推进药品采购改革,不等不靠,涌现出了许多新亮点新举措。目前,全国30个省份建成了省级药品集中采购平台,完成了以省(区、市)为单位的网上集中采购。福建、青海、吉林、广东等地结合地方实际,积极探索公立医院药品集中采购工作。高值医用耗材集中采购工作也取得了积极进展。河南、河北等26个省开展了以省(区、市)为单位的集中采购;江西、浙江、宁波等地借鉴基本药物采购办法,采取双信封招标模式,实行带量采购和单一货源承诺。天津、江苏、新疆等地坚持公开透明、公平竞争,推进高值医用耗材阳光采购。这些探索有效降低了医用耗材价格,减轻了群众用药负担,也为全面推进新的药品集中采购工作积累了有益经验。同时,我们还启动实施药品供应保障信息系统建设,实现与天津、江苏、浙江、江西、山东等5个试点省份互联互通,并推动基本药物制度监测评价信息子系统和药品采购供应监测信息子系统一期建设,为下一步药品采购和使用监测等工作提供了有力的信息化数据支撑。

二是完善国家药物政策,保障群众基本用药需求。药品与群众的健康息息相关,是事关民生的特殊商品。随着改革的持续深入,人民群众对降低药品负担有了更高的期待和要求。民之所望,施政所向。我们果断采取措施,加大政策协调力度,完善供应保障体系,增强药品供应保障能力。制定印发了实施常用低价药品供应保障工作意见,建立常用低价药品供应保障机制。各地迅速行动,28个省出台低价药品采购文件,河北、天津、河南、广西等10多个省份已经启动挂网直接采购。会同工信部等四部门印发关于用量小、临床必需的基本药物品种定点生产试点实施方案,完成首批确定的4个试点品种定点生产供应工作;会同中医药局做好急(抢)救药品采购供应工作,建立短缺药品预警机制,对各地确定的急(抢)救药品实行直接挂网采购,确保急(抢)救药品及时供应;会同食药总局等六部门印发保障儿童用药若干意见, 推动建立儿童用药专门通道等长效保障机制。在江苏、重庆等8个省(市)基层医疗卫生机构开展全额保障65岁以上老年人合理用药试点研究。通过一年多的努力,在保障人民群众使用方便、价廉、安全、有效基本用药需求方面迈出了重要步伐。

三是创新基本药物制度,巩固扩大基层改革成效。实施国家基本药物制度是深化医药卫生体制改革的一项重大制度创新。这项制度的实施,率先在基层切断了以药补医的利益链条,撬动了基层综合改革,建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层运行新机制。目前,基本药物制度覆盖范围继续扩大,基本覆盖村卫生室和43.4%的非政府办基层医疗卫生机构。特别是制定发布了2012年版《国家基本药物目录》,增加了品种数量,优化了目录结构,更加注重与医保支付能力相适应,适应群众基本用药需求,指导临床合理使用。同时,还适时出台了加强基层医疗机构药品配备使用管理工作的意见,落实各级各类医疗机构全面配备并优先使用基本药物相关政策,强化基本药物配备使用中的主导地位,允许基层医疗卫生机构从医保药品报销目录中,配备使用一定数量或比例的药品,推动实施分级诊疗,减轻患者用药负担。去年在瑞士召开的第67届世界卫生大会审议通过了由我国提出的基本药物决议,获得世界卫生组织各成员国的积极响应和大力支持,彰显了我国国家药物政策在国际社会的话语权和影响力。

四是加强重大问题研究,提升破解实践难题水平。围绕药品供应保障体系和国家药物政策框架体系建设,建立了国家药物政策专家库,注重发挥专家在研究制定政策过程中的决策咨询作用,加强对药物政策和重大问题研究。每年对实际工作中急需解决的重点难点问题进行梳理立项,遴选委托专家和科研单位开展重点课题研究,先后围绕基本药物遴选、儿童用药保障、药品费用控制、药品专利保护、药品供应模式、药师队伍建设等方面开展专题研究,并加大药品价格研究力度,注重研究成果转化,不断丰富政策工具,为制定调整基本药物目录、完善药品采购办法、制定人才发展规划和推动《药师法》制订等工作提供了重要支撑。并组织安排各省药政部门结合实践工作,参与重点课题研究,加强研究成果转化和业务培训,形成上下联动研究、成果转化应用的良性机制,进一步提升了政策理论水平和业务工作能力,为指导推动药政实际工作奠定了良好的基础。

总之,全国卫生计生系统紧紧围绕中央确定的医改目标任务,坚持问题导向,强化顶层设计,在关键领域和重点环节推出多项改革措施,进一步释放了改革红利,老百姓得到了明显实惠。药政工作是深化医改的重要组成部分,在深化医改的进程中,全国药政系统围绕中心、服务大局,勇于探索、奋力攻坚,为改革取得阶段性成效付出了大量辛劳,很多工作卓有成效,成为新一轮医改的突出亮点。可以说,医改的每一步前行都历尽艰辛,每一份成绩都来之不易,凝聚着全国医改战线和在座同志们的辛勤汗水和艰苦付出。在此,我谨代表国务院医改办和国家卫生计生委向大家表示深深的敬意和感谢!

我们既要看到取得的成绩,更要看到前进中的困难和挑战。公立医院药品采购乱象丛生、腐败横行,带金销售、提成回扣、商业贿赂屡禁不止,网下采购、违规议价现象比较普遍,药价虚高、药品回扣问题社会反应强烈。国家药物政策体系建设相对滞后,巩固以基本药物制度为基础的药品供应保障体系建设和药政系统自身能力建设也有待进一步加强。当前,我国经济社会发展进入新常态,经济下行压力大,结构调整转型升级任务重,机遇和挑战并存。药品改革既是一项民生工程,也是一项发展工程,改革要打破旧有的利益格局,必然会触及到一些地方的经济利益,影响到一些人的切身利益,可能会成为各种矛盾和利益的交汇点。对此,我们要保持清醒的认识,科学预判形势变化,坚定改革信念,勇于攻坚克难,敢于直面矛盾,把握规律性,抓住主动权,及时研究新情况,解决新问题,不断增强对药品改革的掌控力,提高推动工作的协调力和执行力,为加强药品供应保障、深化公立医院改革贡献新的智慧和力量。

二、把握方向,突出重点,着力构建药品采购新机制

2015年是全面深化改革的关键一年。李克强总理在政府工作报告中对深化医改作出了全面部署,刘延东副总理近期还将召开全国会议专门部署。在年初召开的全国卫生计生工作会议上,李斌主任对全年工作也提出了具体要求。大家要认真学习领会,抓好贯彻落实。特别是要把贯彻落实好国办发〔2015〕7号文件精神,作为当前药政工作的重中之重,着力构建药品采购新机制,推动药品供应保障取得新突破。

一要把握改革总体思路。公立医院改革是深化医改的重点和难点,药品和医疗服务价格改革是其中的“重头戏”。如果药品采购改革不到位甚至偏离方向,公立医院的逐利机制就不能得到有效破除,医疗服务价格调整就没有空间,人民群众看病贵问题就不能得到有效缓解,维护公立医院公益性就是一句空话。可以说,药品采购改革是推进公立医院改革的重要突破口。药企创新动力不足、流通领域乱象丛生、医疗领域腐败严重、医患纠纷矛盾突出,这些都与药品采购问题密切相关。改革原有采购办法,建立新的采购机制势在必行,躲不开,绕不过。完善药品采购工作,要有利于破除以药补医机制、加快公立医院特别是县级公立医院改革,有利于降低药品虚高价格、减轻人民群众用药负担,有利于预防和遏制药品购销领域腐败行为、抵制商业贿赂,有利于推动药品生产流通企业整合重组、公平竞争,促进医药产业健康发展。这“四个有利于”,是在总结国内外实践经验和教训、针对当前医药领域中的突出问题总结提炼出来的,是统一思想,统一认识的行动指南,是做好药品采购工作的基本原则,也是督促检验各地贯彻落实成效的标准。

目前,有几个方面的问题我们必须要统一思想,澄清认识。一是药品联合采购。联合采购是国际趋势,符合经济规律,以省为单位集中采购是联合采购的主要实现形式。目前,公立医院药品采购办法存在重大缺陷,必须改革。二是药品价格和质量。药品质量是生产出来的,是由监管部门来保证的,不是招标招出来的。如果不加强监管,任何价格的药品都可能有质量问题。双信封制首先是要看质量,其次是看价格。在质量合格的前提下,低价中标是理所当然的,也是世界各国招标采购通行的做法。对于扰乱市场秩序、压价恶性竞争的,必须加强综合评估和监管。三是药价虚高和虚低。用药贵、负担重是人民群众的强烈呼声,价格虚高是当前的主要矛盾。必须降低药品虚高价格、减轻人民群众用药负担,为医疗服务价格调整腾出空间,推动公立医院综合改革。四是医院的采购主体。集中采购并没有否定医院的主体地位,而是为医院联合采购搭建了一个平台。如果脱离了“四个有利于”的原则,强调医院主体地位没有任何意义。改革是要破除以药补医,使公立医院回归公益性,成为人民群众用药权益的维护者。

二要统筹做好分类采购。分类采购是指导意见一个很大的亮点。我国地域差异明显,城乡区域发展不平衡;不同群体间收入差距很大,对医疗资源既有基本需求也呈现多元化;药品企业多小散乱,质量参差不齐,流通秩序不规范。完全按照一种方法采购,不符合客观实际,也容易引发诸多矛盾。这次指导意见把药品采购分为五类:一是对临床用量大、多家企业生产的基本药物和非专利药品,发挥省级集中批量采购优势,由省级药品采购机构采取双信封制公开招标采购,医院作为采购主体,按中标价格采购药品。二是对专利药品、独家生产药品,建立公开透明、多方参与的价格谈判机制。谈判结果在国家药品供应保障综合管理信息平台上公布,医院按谈判结果采购药品。三是对妇儿专科非专利药品、急(抢)救药品、基础输液、临床用量小的药品和常用低价药品,实行集中挂网,由医院直接采购。四是对临床必需、用量小、市场供应短缺的药品,由国家招标定点生产、议价采购。五是对麻醉药品、精神药品、防治传染病和寄生虫病的免费用药、国家免疫规划疫苗、计划生育药品及中药饮片,按国家现行规定采购,确保公开透明。不同类别实行不同的采购办法,既兼顾了临床用药需求,也适应了公立医院改革的现状和发展,符合市场规律。但每一类怎么采购,指导意见中只是做了原则规定,要使这些政策真正落地生根,还需要进一步细化实化。比如制定药品采购目录涉及具体的品种,应该分到哪一类、如何分、谁来分、怎样分的科学合理等等,这些问题都要提前谋划,未雨绸缪,尽快组织力量进行研究,拿出切实可行的实施方案。

三要全力抓好招标采购。招标采购是充分发挥市场机制的重要体现。药价虚高的现状能否彻底改变,药价虚高的水分能否最大限度被挤掉,公立医院逐利机制能否被破除,做好招标采购工作仍然是重要的“风向标”。今年两会后,国家将取消大部分药品定价,药品集中采购对于药品价格形成机制发挥着重要作用。公立医院药品招标采购有三个关键环节:招生产企业、量价挂钩、双信封制。这三项举措是对以往做法的根本性变革。招生产企业就是要减少中间环节,降低流通费用,减轻生产企业负担。文件强调,鼓励公立医院与生产企业直接结算。量价挂钩就是要发挥团购优势,降低药企生产成本,赢得降价空间。双信封制是国际通行做法,在基层药品采购中取得了明显成效,这次又在总结基层采购经验基础上进行了完善,充分考虑了公立医院用药品种数量、采购规模等方面的特殊性,统筹兼顾了药品质量、价格、供应三个要素。改革原有的办法,就是要降低虚高药价,这是当前医改亟需解决的重大问题,这是个硬任务,不能含糊,不搞变通。对于社会担心企业不顾药品质量、以低于成本价格恶意竞价的问题,指导意见专门做出规定,各地要对这类情况进行综合评估,一经发现,严肃处理。

四要积极探索谈判采购。主要是针对专利药、独家生产药品而言,国际上对这类药品的价格谈判有不少成功的经验和做法。但对于我们来说,还是一项全新工作,基本上是空白,要从头做起。谁来谈、怎么谈是个新课题、新挑战,希望各地共同探索。可以由国家出面谈判,也可以委托省里谈,也可以跨区域联合谈,也可以专业领域一块谈。药品价格谈判,必须坚持政府主导,充分发挥中央和地方两方面的积极性。首先要采集各地药品价格,做到心中有数,研究谈判方案和策略。也可以参考香港、澳门、台湾等大中华地区价格进行价格谈判,在积累经验后逐步扩大谈判范围。目前,我们正在会同有关部门研究制定谈判方案。各地也可以先行先试,努力探索出一条路子来,为国家推行这项改革积累经验,做出贡献。

五要加强采购平台支撑。规范化的药品集中采购平台是完善药品集中采购工作的关键环节和重要支撑。各省数据是十分宝贵的资源,离开平台和数据,采购就是无源之水。目前,各地药品集中采购平台还缺乏统一的建设标准、统一的功能规范、统一的采购编码,国家与省之间、省际之间还没有全部联网,因此,要认真落实指导意见的要求,加快推动药品集中采购平台规范化建设。一是实现互联互通。2014年国家已启动药品供应保障综合管理信息系统建设,将统一省级药品集中采购平台规范化建设标准,推动药品采购编码标准化,目前已与天津等5个省(区、市)初步实现了上下传输,今年要加快进度实现所有省份互联互通、资源共享。二是拓展平台功能。省级药品集中采购平台要面向各级医院和药品生产经营企业提供优质服务,提高在药品招标采购、配送管理、结算、评价、统计分析、动态监管等方面的能力。三是推进信息公开。定期向社会公布医院药品采购价格、数量、回款时间及药品生产经营企业配送到位率、不良记录等,接受社会监督。四是落实责任分工。维护政府主导、非营利性的药品采购平台的公益性质,落实工作所需的人力、物力、财力支持是各级政府的应尽职责,这项工作只能加强不能削弱。各省卫生计生部门要发挥平台联通第一责任人的作用,采购平台隶属于其他部门分管的,要理顺体制机制,明确权责义务,共同做好采购政策与平台建设的有效衔接。

六要强化采购全程监管。一是建立处方点评和医师约谈制度,发挥药师的用药指导作用,规范医生处方行为。重点跟踪监控辅助用药、医院超常使用的药品。建立健全以基本药物为重点的临床用药综合评价体系,推进药品剂型、规格、包装标准化。二是将药品集中采购情况作为医院及其负责人的重要考核内容,纳入目标管理及医院评审评价工作。对医院违规网下采购、拖延货款的,视情节轻重给予通报批评、限期整改、责令支付违约金、降低等级等处理。涉及商业贿赂等腐败行为的,依法严肃查处。三是加强对药品价格执行情况的监督检查,强化重点药品质量追踪和全程质量监管,严厉打击制售假冒伪劣药品行为,依法严肃查处价格违法和垄断,以及伪造或虚开发票、挂靠经营、“走票”等违法行为,保护患者合法权益。四是严格执行诚信记录和市场清退制度。各地都要建立药品生产经营企业诚信记录并及时公布。省级药品集中采购平台及时收集药品采购信息、药品生产经营企业配送到位率、不良记录等,定期向社会公布。五是发挥药品集中采购平台功能,对药品招标、采购、配送、使用、结算等各环节,加强综合监督管理,推进信息公开,接受社会监督,确保阳光采购,遏制腐败行为。

三、坚定信心,迎难而上,努力开创药政工作新局面

习近平总书记反复强调要崇尚实干、狠抓落实。李克强总理也多次强调要敢于担当,主动作为。做好今年药政工作,任务重,困难多,挑战大,大家要增强紧迫感,勤勉尽责,克难奋进,确保各项任务圆满完成。

一要精心组织,狠抓任务落实。完善公立医院药品集中采购工作政策性强,涉及面宽,触及更多深层次的矛盾问题和利益关系,是多方利益博弈的焦点领域。各地要统一思想,精心组织,以高度的责任感和使命感,认真研究部署,理清工作思路,突出工作重点,明确时间进度表和技术路线图,抓紧研究制定本地公立医院药品集中采购实施方案,确保2015年全面启动新一轮药品采购工作。要从大局出发,自觉维护中央医改政策的完整和权威,不折不扣地贯彻落实好指导意见的具体要求,以踏石留印、抓铁有痕的精神,狠抓工作落实,不能各行其是,消极应付,更不能分割市场,搞地方保护主义。要建立工作协调机制,明确责任分工,强化督导评估,及时研究解决药品集中采购工作中遇到的重大问题,妥善回应社会关切。要坚持正确导向,加强政策解读和舆论引导,凝聚改革共识,营造良好社会氛围。

二要凝心聚力,统筹推进改革。构建公立医院药品采购新机制必须冲破各种束缚和阻力。目前,我国尚未形成完善的药品价格形成机制,职工城乡医疗保障资源尚未整合,支付方式改革刚刚起步。药品集中采购已经成为调控药品价格控制的重要杠杆。完善公立医院药品集中采购工作,必须要正确处理好整体推进和重点突破的关系,坚持“三医”联动,与相关改革做好衔接,协同推进,增强改革的整体性、系统性和协同性,防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。要着力推动医药、医保、医疗等改革措施相互衔接、相互促进、良性互动、协同配合,形成推进改革的强大合力,确保各项政策措施落到实处,取得实效。

三要结合实际,鼓励探索创新。指导意见在鼓励联合采购、电子平台交易、药品配送管理、货款及时结算、综合监管等诸多方面,提出了一系列有针对性的创新举措,引领各地探索创新留下足够的空间。特别是对公立医院改革试点城市,我们允许以市为单位在省级药品集中采购平台上自行采购,公开交易,成交价格不得高于省级中标价格。如果试点城市成交价格明显低于省级中标价格,省级中标价格应按试点城市成交价格调整。改革要有基础,探索要有界限,我们鼓励各地在落实好指导意见精神的基础上,按照“四个有利于”原则探索创新,创造性地开展工作,我们也会及时总结推广各地好经验好做法。但是,创新不等于标新立异、各行其是,各地要守纪律、讲规矩,不折不扣地完成指导意见规定的目标任务,确保规定动作不走样、不变形。

四要着眼全局,谋划药政工作。今年是“十二五”规划的最后一年,要抓紧研究谋划“十三五”药政工作,推进以基本药物制度为重心,具有中国特色的国家药物政策体系建设,加强顶层设计,建立健全多部门参与政策协调机制,完善药物相关法律法规,开展药物政策研究。要继续巩固基本药物制度,推动公立医院和其他医疗卫生机构优先配备使用基本药物,实现基本药物制度全覆盖,积极推进部分基本药物基层全额保障工作。要加强基本药物临床综合评价体系建设,建立儿童用药临床使用综合评价基地,完善基本药物遴选调整政策,规范药品合理使用,确保药品质量安全和保障供应。要加强药师队伍建设,完善医疗机构药师培训体系,提高医疗机构药师专业服务能力,强化药学服务工作,促进合理用药。

五要坚守底线,防范廉政风险。药品集中采购工作始终与抵制商业贿赂、纠正行业歪风相伴相行,时时面临廉政风险的考验。要加强廉洁从业教育,不断提高业务能力和廉洁意识,深刻认识加强廉洁自律、树立行业风气的重要性、紧迫性,坚持公开透明,坚持“一岗双责”,坚守廉政底线,筑牢思想堤坝,净化社会交往,严格执行廉洁从政的各项规定。要加强制度建设,把权力关进制度的笼子里,坚持用制度规范行为,用制度约束干部、保护干部,进一步强化省级药品采购机构内部制约和外部监督机制,避免操作环节的随意性。要建立权力运行监控机制,实现权力的相互制约与协调,实行重要岗位人员定期轮岗制度。对涉及商业贿赂等腐败行为的,要依法严肃查处。

同志们,一分部署,九分落实。干一寸胜过说一尺。谋划好今年的药政工作任务繁重,落实好国办的指导意见责任重大!希望大家迎难而上,锐意进取,推动药政工作取得新突破,为深化医改作出新贡献。